国外旅游立法对我国旅游立法的启示

这些国家的旅游业在法制轨道上健康顺利发展的事实告诉我们，旅游基本法的制定和实施不是不可为，而是早该制定了。
　　-杨富斌
　　关于我国旅游基本法是否有必要单独立法，立法机关和学界颇有争议。争议的焦点之一是：旅游法能否成为一门独立的部门法？与此相关，旅游法是否有自己特有的调整对象？笔者认为，借鉴英美日等国的旅游基本法立法实践和立法宗旨，可为我国旅游基本法的构建提供一些重要的启示。
　　首先，英美日三国旅游法的制定并没有受上述两个“难题”的限制，它们早已制定和实施了旅游基本法，并已在实践中取得了良好效果。由于它们在立法指导思想上坚持实用主义原则，只要制定旅游基本法或旅游政策能促进其本国的旅游业乃至整个经济社会的健康发展，它们就毫不犹豫地付诸行动。英国在1969年制定了《英国旅游发展法》，美国在1979年制定了《美国全国旅游政策法》，而日本则早在1963年就制定了《日本旅游基本法》。我们知道，英国和美国是典型的普通法系国家，遵循先例是其基本的法律制度。然而，为了促进其本国旅游业的健康顺利发展，这些判例法国家竟然颁布了旅游法，这难道不值得我们深思吗？而像我国这样的成文法国家，在旅游业已经迅速发展，迫切需要有作为“上位法”的旅游基本法进行规制，而由于旅游基本法的缺位和滞后已经严重制约旅游业发展的情况下，还有什么理由不尽快制定旅游基本法呢？根据英美日等国的旅游立法实践来看，我们决不能仅仅因为我们不能在理论上为旅游法成为一个独立的部门法作出周延的论证，不能为旅游法的调整对象作出严密而清晰的界定和阐释，就把旅游基本法扼杀在摇篮之中。我们应当把大陆法系的法律部门划分理念与英美法系的法律思维方式相结合，找到一条适合中国法制建设的合适道路。英美日等国的旅游法颁布几十年来，这些国家的旅游业在法制轨道上健康顺利发展的事实告诉我们，旅游基本法的制定和实施不是不可为，而是早该制定了，否则，在旅游业越来越国际化和法制化的今天，只会制约和影响我国旅游业的健康顺利发展，从而影响我国和谐社会的构建进程。
　　其次，英美日等国旅游法的立法宗旨，为我们的旅游立法提供了借鉴。从这几个国家的旅游立法宗旨来看，一是为了促进本国旅游业的健康发展，从而促进本国的经济社会和文化的全面发展；二是为了提高本国企业在国际旅游市场的综合竞争力，保持国际收支平衡；三是为了保护旅游者的合法权益；四是为了促进本国国民和其他游客的健康文化生活；五是为了促进世界和平，增加各个民族之间的相互了解与信任等。如果一部法律(旅游法)的颁布具有如此重要的社会功能，那么制定这样一部法律的必要性便不容置疑。至于这部法律在法律体系划分上是否能构成一门独立的部门法，它有没有特定的调整对象，从社会实践的角度看已经不那么重要了。当然，一旦这部法律被制定出来，它最终应当归属于哪个法律部门，这在理论上还是有必要进行归类的—不过，这已经是另一个问题，这不应当成为旅游基本法不能出台的主要障碍。在实际社会生活中，“先生孩子后起名”是常有的现象。实际上，关于旅游法是否有自己独立的调整对象，也是一个仁者见仁、智者见智的问题，它取决于从哪个视角看问题。从一般意义上说，在旅游业中所发生的一切社会关系，包括纵向的和横向的社会关系，都可能成为旅游法调整的对象，只要旅游法律法规的制定按照这个取向制定的话。从法理上说，只有首先制定和颁布旅游法律法规，才有可能通过这种法律法规对社会生活的调整而现实地发生旅游法律关系。
　　最后，从国外旅游立法的实践以及旅游基本法的地位和作用来看，旅游立法绝不是旅游主管部门争权夺利的活动，而是推进和规范旅游业乃至整个经济社会健康发展的法律，旅游法是一个跨多种行业的行业大法。这从《美国全国旅游政策法》对成立美国“全国旅游政策委员会”所作的规定中可略见一斑。根据该法规定，美国全国旅游政策委员会的组成人员包括：总统国内事务和政策助理(任委员会主席)；美国旅行游览发展公司总裁(任委员会副主席)；交通部长、内政部长、商务部长、国务卿、农业部长、劳工部长、财政部长、卫生、教育及福利部长、能源部长、国防部长、住房和城市发展部长；司法部长；民用航空委员会主席、州际商业委员会主席、联邦贸易委员会主席；国际通讯机构和环境保护机构的负责人。由这些成员组成的全国旅游政策委员会来协调全国旅游业的发展，解决旅游业发展中存在的种种问题包括法律问题，其力度和效力可想而知。我国有些地方率先成立的“旅游委员会”(如杭州市旅游委员会)，其社会功能无疑与之有很大的相似之处。
　　因此，我们要从发展我国旅游业，乃至推进全国经济社会发展、构建和谐社会与和谐世界的高度，来认识旅游基本法立法的重要性，加快制定我国的旅游基本法。而决不能再拘泥于学理之争或概念之争，也不能再仅仅从部门利益或狭隘的本位主义出发考虑旅游立法问题了。