李仲福：杭州留用地安置政策破解城市化难题

　　在城市化进程中，如何保障被征地农民的合法权益、确保他们的长远生计，一直是各级政府关心的课题。杭州留用地安置制度走在全国改革前沿，通过发展壮大村集体经济，使被征地农民获得长期、稳定、可持续的收益。

　　为了规避传统征地安置模式缺陷，杭州创新留用地安置政策。这个政策简而言之就是先留地再征地，一村一方案，长期持有。今年初，结合征地制度改革试点工作，杭州对历年的管理制度进行全面梳理，制定出台《杭州市区村级留用地管理办法》，形成较为完整的留用地制度框架，不断扩大政策惠及面，丰富开发模式，形成“四个确保”的清晰工作思路。

　　一是确保“有地用”。对有土地征用的村集体，按建设项目征收农用地(不含林地)面积的10%核发留用地指标;对暂时没有土地被征用或现有指标不足的村，允许以该村撤村建居时的测绘面积为依据，预支最高不超过指标总量40%的指标。

　　二是确保“留好地”。对村庄规划进行深入研究，实施“一村一方案”，并由村集体先行挑选留用地位置，将最好的地块留给村集体。

　　三是确保“地能用”。将留用地项目转为国有建设用地，增加土地价值。完善招拍挂出让方式，有效防范出让中可能产生的土地价值流失。同时在土地出让后，将大部分土地出让金返还核拨给村集体，并全额返还市级层面的各项税费，为留用地项目的启动和开发提供资金支持。

　　四是确保“用好地”。要求做到“四允四不允”：第一是允许留用地指标在本区范围内的集体经济组织之间进行调剂，但不允许不合理使用;第二是允许自由选择自主开发、合作开发、指标换物业、指标货币化等方式，但不允许村集体在项目公司中持股比例低于51%;第三是允许留用地项目按持股比例进行析产，但不允许析产后村集体的产权低于51%以及分割转让和销售;第四是允许自主选择购物中心、专业市场、商务办公等业态，但不允许开发经营性房地产项目。

　　通过留用地项目开发，村集体经济组织“以地生财”，通过长期持有或自营物业得到快速发展，培育了稳定的收入来源。比如江干区四季青街道三叉社区被征地后共获得130亩留用地，利用这些留用地建设了6大项目，总建筑面积27万平方米。2012年这6个项目的收入达到1.2亿元，占社区总收入的50.2%。

　　福州正在规划建设新区，工业化、城市化的进程加快，使得农村的土地被大量征用，10%留用地的合理使用，已成为保障失地农民长远生计、促进村级集体经济长远发展、构建和谐社会的重要途径。近年来，关于提高村级发展留用地开发效益的呼声强烈。如何用好留用地?我们要根据各村的实际情况，因地制宜，探索村级留用地的开发模式。

　　一是打破村界联合开发。以街道(镇)为单位，打破村界，以“组团式”统一进行项目选址，将村级留用地相对集中在一定区块，统一开发。

　　二是村集体自行筹资开发。征地款到位后，一些村拥有较多的资金可供支配，如果有好的项目，可选择自筹资金开发建设。

　　三是土地作价入股合作开发。村集体以村级留用地作价入股成立股份公司，由该企业负责具体经营，村集体每年按股享受一定比例的盈利分红。

　　作者单位：福州经济技术开发区、马尾区委办公室

　　挂职单位：杭州市江干区委办公室