国民旅游休闲纲要解读:休闲旅游走进春天里
国务院办公厅日前印发《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》，提出到2020年，基本落实职工带薪年休假制度，要保障休闲时间，改善休闲环境，推进国民旅游休闲基础设施建设，完善国民旅游休闲公共服务。业内人士指出，纲要的出台将为旅游业未来5-10年的发展奠定坚实基础。
横向比较：假日天数仍与其居民的人均旅游次数、单次旅游的停留天数、平均每次旅游花费密切相关。
为了分析休假制度对旅游业发展的影响，我们选取日本、韩国、法国、英国、德国、美国和澳大利亚等国进行横向比较。从中可以看出，尽管经济水平，文化传统、本国面积、旅游资源等影响着各国居民国内游和出境游，但各国假日天数仍与其居民的人均旅游次数、单次旅游的停留天数、平均每次旅游花费密切相关。
首先，法定休假天数和带薪休假天数合计最高的法国对应着最高的单次旅游停留天数(5.8天/次)和人均国内游总停留天数(19.7天/年)，其人均国内游消费也较高(500美元)。澳大利亚合计28天的法定假日和带薪假日带来的人均国内游停留天数也较高，为13.3天/年，其国内游人均消费也较高，达531美元。
其次，虽然英国、德国两国法定休假天数和带薪休假天数合计也不低(英国36天、德国29天)，但其国内游的人均消费则偏低，人均国内游总停留天数也分别仅为6.7天/年和7.5天/年(主要是由于这两国的人均国内过夜游出游次数较低)，在样本中处于居中水平，这与其国土面积较小，旅游资源受限有一定关系。因此，这两国居民较多选择出境游，其人均出境游次数最高，分别为1.12次/年和1.04次/年。
其三，日本和韩国两国受制于带薪休假天数较少，且带薪休假在执行上也有一定的折扣，因此，其人均国内游总停留天数分别为5.6天/年与5.9天/年，在样本中最低。
其四，美国的情况较为特殊，其国内并没有统一的休假制度，主要根据各州情况、各企业情况灵活安排，但实际操作中，总体执行程度较好，加之幅员辽阔，旅游资源丰富，经济发展水平较高，因此，虽然其休假天数在发达国家中并不是最高的，但是其总停留天数(14.1天/年)和人均国内游消费(591美元)也处于较高水平。
对比各国休假情况和各项旅游指标的差异，我们发现带薪休假对居民单次国内旅游停留时间影响最大：法国带薪休假最高，带来国内游的停留天数最高；其次是美国和澳大利亚；英国、德国受国土面积影响，长假选择出境游较多，因此单次国内游的停留天数分别为3.2天和3.4天，较法国、美国、澳大利亚略低；日本、韩国带薪休假实际较低，因此单次旅游的逗留天数分别仅为2天和2.7天，在样本中最低。
纵向比较：休假制度的改善有力地推动旅游业发展。
1、英国案例：休假制度沿革奠定旅游业发展基础
作为整个欧洲休假制度改革缩影，分析英国案例有助于我们管中窥豹，探讨休假制度改革与旅游业发展之间的关系。
在英国几百年旅游业的发展历程中，尤其在其旅游业从朝圣旅游、贵族旅游走向大众旅游的过程中，所受影响的因素是多方面的。经济水平，交通格局、文化偏好、休假制度、地理条件，旅游资源、旅游配套设施等因素都对其产生了不同程度的影响。同时，不同时期影响旅游业所受的影响因素也各有不同，比如英国20世纪上半叶旅行团出游模式的出现有助于旅游的廉价化和大众化，而随着经济发展到一定程度，个性化，定制化的自助旅游又逐步成为主流，在线旅游逐步兴起，从而影响着旅游产业的纵深发展。
但是，在英国旅游业走向大众旅游业的发展中，有三个因素的影响至关重要。一是工人阶级的崛起，居民可支配收入的提升，从而使大众的出游意愿转化为现实的，有支付能力的旅游购买需求，从而推动出游率的普及和人均旅游消费的提升；二是交通工具的技术革新和交通格局的改善，全国铁路网络的建成，公路、航空等交通网络发展，推动出行的便利化、廉价化，使长途旅游、大众旅游成为可能；三是休假制度的改善，使居民拥有相对较为充足的闲暇时间。
具体分析英国休假制度的影响。英国休假制度改革(法定假日制度方面)源自于1871年《银行假日法案》(BankHolidaysAct)，该法案规定了英国各地的“银行假日”(每逢银行假日，不仅银行歇业，企业、学校也会放假)。具体假日规定如下：英格兰，威尔士和爱尔兰地区四天：复活节星期一(耶稣复活日)、8月的第一个星期一、节礼日(BoxingDay)以及WhitMonday(圣神降临日)；苏格兰五天：Newyear'sDay(新年日)；GoodFriday(耶酥受难日)；LastMondayinAugust(8月的第一个星期一)和ChristmasDay(圣诞节)。不过，此时公布施行的《银行假日法案》尚为无薪假期。在19世纪末的二十年间，英国工人阶级的假日制度开始逐步确立，加之英国范围内铁路网络的建立，从而推动了英国海边度假旅游的逐步兴起，威尔士的Llandudno海边酒店以及在Betwys-y-Coed河边度假酒店开始备受民众的欢迎。
在一战和二战期间(主要是在1917年和二战前后)，伴随经济的繁荣、工人阶级的崛起以及工会力量的强大，英国的带薪休假制度改革取得了重大进展，其中1938年的带薪假期法案(HolidayWithPayAct)进一步强化了英国带薪休假制度的全面落实。1920年前后，英国仅有100万工人拥有带薪假期，到1938年，英国大约有400万工人拥有带薪假期，再到1945年，大约有1000万的工人拥有2周左右的带薪假期。随着带薪休假的全面推广，英国旅游业逐步进入大众旅游时代。1930年至1940年间，度假夏令营(holidaycamp)开始出现，尤其在二战后得到较快发展。1950年，VladimirRaitz(HorizonHoliday集团的奠基人之一)组织了首次的大众假日出境旅行团，在1951年至1955年间先后组织了到Palma、Lourdes、CostaBrava和Sardinia的旅行团。在二十世纪五十到六十年代，包含了飞机、中转、住宿餐饮接待服务的大众旅行团开始被英国大众所普遍接受，并广泛兴起，由此推动了英国旅游业的较快发展，同时出境游也发展迅速。
2、日本案例：“法定假日+带薪休假”的逐步改善推动国内旅游业发展。
我们再以文化传统较为相近的日本为例，分析日本休假制度变化对该国旅游业发展的影响。
由于日本的文化传统“以加班为荣”，带薪休假的推行极为艰难，因此日本观光厅增加本国居民休闲时间上主要采劝双休制调整+增加法定假日+落实带薪休假”多管齐下的模式，一方面通过实现双休制和增加法定休假，增加国民的闲暇时间；另一方面通过鼓励企业组织员工旅游等方式，逐步推进职工带薪休假制度的落实。
一、中国旅游业：三驾马车休假最弱，纲要推出势在必行
回顾：建国以来我国休假制度沿革与旅游业发展历程
建国以来，随着我国经济水平的提升和人民群众生活的改善，我国的休假制度也经历了多次演变。经过了几十年的发展，我国也初步形成了“周末双休制+法定假日+带薪休假”三方面为主体的休假制度。
从周休制度来看，主要调整是在1994-1995年之间，先是在1994年3月开始实行每周工作五天半(单周休1天，双周休2天)，然后在1995年5月开始正式实行双休制。
法定假日的调整则经历了1949年、1999年和2007年三个阶段。1949年《全国年节及纪念日放假办法》规定了新年、春节、五一和国庆7天公众假日；1999年修改后，公众假期增加至10天，形成了春节、五一和国庆三个黄金周；2007年底再次调整，公众假期增加至11天，增加了清明、端午、中秋等传统假日，取消了五一黄金周，春节黄金周和十一黄金周保持不变，并施行至今。
从带薪休假制度的沿革来看，1991年6月，中共中央、国务院下发了《关于职工休假问题的通知》，规定各级党政机关、人民团体和企事业单位，在确保完成工作、生产任务，不另增加编制和定员的前提下，可以安排职工的年休假，职工年休假的天数要根据各类人员的资历、岗位等不同情况有所区别，最多不得超过两周。1995年，《劳动法》中也有针对带薪休假的原则性规定，但没有规定带薪年休假的休假时间及具体操作办法2007年12月7日国务院公布《职工带薪年休假条例》，并从2008年1月1日起施行，其中职工累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天；同时，条例还规定：国家法定休假日、休息日不计入年休假假期。
从休假制度对旅游业的影响来看，休假制度的调整与我国旅游业发展也密切相关。从下图可以看出，1994-1995年，我国国内游旅游人数达到20%-30%左右的增速，这其间既有低基数的原因，也有1994-1995年周末双休日逐步推行的原因。虽然2000年黄金周制度刚刚推行后，2000-2001年全国旅游人数的增长并不明显，我们认为这一方面与当时整体宏观经济内需不旺相关(且1998-1999国内游人数增速呈下降趋势)，黄金周的出现有助于巩固了旅游人数的增长；另一方面当时我国大众长途旅游尚未形成，黄金周旅游观念也有待培育，因此其作用更多是在2002年以后逐步体现(2003年主要是旅游业受到非典影响)。
现状：休假不足成为我国旅游业三驾马车中的最大短板
从前面的分析可以看出，虽然从名义上，我国也形成了“双休制+法定假日+带薪休假”的休假制度；但是，从实质意义来看，我们居民总休假天数较低且带薪休假实际执行的相对缺位，导致我国居民总体可休假时间较为有限。
一方面，根据CNN(美国有线电视新闻网)2011年7月29日公布的全球带薪假日的调查结果，以一名具有10年工作经验且一周五天的员工最低带薪假期计算，各国的休假情况如下表所示。
从中可以看出，我国以11天的法定假日和10天的带薪休假天数总体可休假天数排名最低。从这个意义上讲，即使我国现有的带薪休假制度全面落地实施，与世界上其他国家相比，我国居民的假期总数仍然较低，闲暇时间最为有限，严重限制了居民的出游热情，导致高峰期集中出游人次过高，降低了居民的旅游满意度。
另一方面，从我国休假制度的执行情况来看，除了法定假日相对有一定保障以外，带薪休假的执行仍相对缺位。虽然带薪休假制度早在1995年的时候就已经写进了《劳动法》，2008年起施行的《职工带薪休假条例》更是要求机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工，连续工作1年以上的，均能享受带薪休假，但是由于《职工带薪休假条例》对应配套政策或保障措施不完善，《劳动法》虽然明确了带薪休假制度，但对此类违法行为缺乏明晰高昂的处罚标准，政府监管机制不足，社会监管相对缺位，加之我国目前职工维权成本高昂，维权意识不足，在目前用人单位买方市场的背景下，带薪休假落实难度较大。
从现实情况来看，目前仅有行政机关、事业单位和效益较好的国企和部分外企能够较好执行带薪年假制度的，而大部分一般企业尤其是民营企业都没有落实带薪年假制度，或者是有折扣的执行带薪休假制度(如通过计件工资绕开休假，淡季放假，或另签订《员工手册》限制休假等)。从近几年对我国居民带薪休假的相关调查结果来看，也更证明了这一点。2009年1月，人民论坛杂志社联合人民网、新浪网进行了题为《带薪年假，2008年你休了吗？》的专题问卷调查，该调查的网络参与人数达到9320人，其中只有39.47%的接受调查者选择“休了年假”。根据2011年9月天健网的网上调查，仅有13%的网友表示能100%享受带薪年假，而有65%的网友表示未曾享受过带薪休假。同时，根据2012年11月《劳动报》对3913人调查，50.4%的人表示所在单位不实行带薪休假。具体单位性质上，74.3%的人认为私企带薪休假实行情况最差，其次为个体工商户(60.1%)。而中青报社会调查中心近日针对北京地区2441人进行的调查显示，有54.5%的人从来没有享受过带薪休假。并且，考虑到大部分网上调查受众群体的特殊性(教育程度相对较高，年龄相对偏年轻化)，因此实际的执行情况可能远远更低。
结合上述分析中推动英国旅游业发展的三驾马车，对比我国旅游业的现状，首先，从居民可支配收入来看，我国目前人均GDP已经达到5000美元，奠定了居民出游率较快增长的经济基础；其次，从交通格局来看，我国航空(民航运力)、铁路(高铁建设)、公路(高速公路里程)等交通网络已经具备，高铁里程数已达世界第一；但是，从休假制度来看，休假不足，带薪休假执行缺位却成为上述三驾马车中的重要短板。结合木桶理论——最弱的短板决定发展水平，休假不足已经在一定程度上影响了我国旅游业的较快发展。
二、黄金周矛盾凸显休假瓶颈，纲要推出势在必行
随着我国逐步进入旅游消费的爆发式增长期，大众旅游时代的到来，居民旺盛的出游热情与休假时间不足的矛盾也日渐突出，这在每年的黄金周表现得最为明显。
一方面，在带薪休假不足的情况下，居民旺盛的出游热情被迫选择黄金周集中出游，推动国内黄金周旅游在高基数上持续较高增长。从十一黄金周的情况来看，作为居民每年旅游出行最重要的一个黄金周，十一黄金周总体保持较快增长，近三年十一黄金周旅游收入增速都在25%-30%左右。2012年，中秋国庆黄金周旅游收入日均增长达26.3%，明显超出预期，且这一增速是在2011年十一黄金周25.10%的收入增速水平上取得的，进一步体现我国居民出游意愿的高涨。
但是这种增长的压力也会越来越大。2013年春节黄金周，全国旅游人数和旅游收入分别增长15.1%、15.4%，低于预期，当然其中也有1、高速公路免费；2、云、粤、琼等地景区或住宿设施降价等；3、部分地区雨雪；4、限制三公消费对部分高端餐饮、高端酒店产生影响；5、境外过节热潮等多方面的原因，但是也在一定程度上体现出未来黄金周旅游在高基数下持续高增长的压力。
另一方面，黄金周出游矛盾也日益突出，时间和空间上的集聚导致旅游供给和旅游需求在时空上的失衡，既不利于居民出游满意度的提升，也不利于旅游产业的长远发展与提升。从需求来看，在带薪休假时间有限且相对缺位的情况下，居民出游时间只能在法定假日集聚，因此大部分旅游需求只能集中在黄金周爆发；从供给来看，交通设施、景区、酒店等旅游接待设施在一定时期相对刚性(即使可以加开航班、火车等但毕竟也是有限的)，从而导致旅游供需在时空上失衡，进而导致以下问题。
1、黄金周集中出游放大了重点景区的接待瓶颈。尤其以2012年十一黄金周为例，2012年10月2日，上万人滞留华山并进而引发冲突，10月3日，辽宁沈阳故宫，江苏周庄、同里古镇，浙江普陀山、千岛湖、乌镇、武夷山、泰宁，华山、兵马俑、武当山、衡山、庐山、峨眉山、九寨沟、黄龙、西岭雪山等景区接待量均超过最佳接待量1倍以上，南京中山陵为最佳接待量10倍，厦门鼓浪屿为最佳接待量9倍，北京故宫、山西平遥古城为最佳接待量5倍。人数过多极大地降低了游客出游的满意度，并进一步放大了重点景区的客流接待瓶颈。并且，这一接待瓶颈将随着黄金周出游人数的增长而日趋显著。2013年春节黄金周，黄山、峨眉山等一线景区已经开始采取高峰期分流等措施，导致其增长已经非常平缓，增速分别为1%、0.04%。
2、黄金周集中出游影响了游客的出游满意度。由于需求在黄金周集聚而供给有限，因此在市场供求规律下无论是交通、住宿还是其他旅游配套，其产品价格都位于一年中的高位，黄金周出游成本较高。同时，与高成本不相应的，由于游客过多，接待空间场所、服务设施和服务人员有限，因此游客的观光游览的感官体验还是休闲度假的服务体验都较差，出游满意度较差，从长远来看将不利于我国旅游业的良性发展。
3、集中出游放大了局部时段天气欠佳等不利自然因素影响。居民出游在一定程度上受天气变化影响，尤其是大范围雨雪、冰冻等恶劣天气会显著影响居民的出游热情。在居民可以较为灵活安排出游时间的情况下，居民可以绕开部分时段恶劣天气的影响，调整出游时段以较好的满足自己的出游愿望。但是，在目前我国居民黄金周集中旅游的情形下，一旦“天公不作美”，出现恶劣的自然天气，居民很难通过选择其他时段进行调节弥补，使出游次数受到抑制，从而放大恶劣天气了对全年旅游行业发展的影响。以2008年春节黄金周为例，2008年，我国南方出现了大范围的雨雪冰冻天气，导致铁路、公路交通较大范围受阻，当年春节黄金周出游人次和旅游收入分别下降5.20%、6.20%，进而对2008年全年的旅游人数和旅游收入增长产生了一定的不利影响。其实，2012年春节黄金周也在一定程度上因天气因素影响了出游人数的增长，只是由于天气恶劣程度相对有限，对公路铁路运输没有造成大面积的影响，加之人均旅游消费的有效提升，从而较好地对冲了对旅游收入的不利影响。
4、黄金周的集中出游最终不利于旅游产业整体经营效率的提高。正如中国旅游研究院副研究员杨彦峰所述，以三亚旅游为例，春运、国庆期间一票难求，酒店房价飙涨；然而，到了淡季，甚至出现星级酒店零入住的极端情况。一方面，黄金周旺季的供给价格已经非常高，且一定时期内供给也已经既定，即使赚的盆钵满盈但也仅仅是旺季时间；另一方面，淡季需求惨淡导致淡季刚性成本高企。因此，旅游产业淡旺季的巨大反差严重影响了旅游产业整体经营效率的，也不利于旅游服务水平和服务质量的有效改善。
5、黄金周集中出游导致出境游的增长会显著加剧，从而加大对国内旅游业的分流。虽然从旅游业发展的路径来看，随着经济水平的提升，出境游的快速增长也是一种必然的趋势，但是我国黄金周集中出游导致出游性价比较差后，有条件的居民选择空间上分散，导致出境游加速增长，从而也会在一定程度上分流国内旅游(尤其是部分高端客源)。
6、受限于带薪休假制度的执行缺位，分时度假这样一些国际盛行的旅游产品也无法在中国得到广泛的推广，客观上也不利于旅游产业链的丰富和完善。分时度假是指一个人在每年的特定时期对某个度假资产所拥有的使用权。由于一方面，大多数度假旅游的需求者都没有足够的实力在度假地购买一份属于个人的资产(比如在某个度假圣地拥有一套别墅)，另一方面，拥有个人度假资产的业主，又常常不得不将该资产处于长期闲臵的状态。在这种背景下，分时度假产品应运而生，投资者通过享有度假资的部分产权，可以分享某个度假资产的不同时段。这种分享可以是每年1周(1/52share)，或者是两年1周(1/104share)，甚至是每年13周(1/4share)。随着分时度假产品的逐渐盛行，国外还由此产生了有关分时度假的信托产品，分时度假产品的网上交易平台等，从而极大地丰富了旅游业的投资和产品市常但是，国内，由于带薪休假制度的执行缺位，分时度假产品在国内也很难获得广泛的发展空间，从而限制旅游产业链的完善和丰富。
综合来看，带薪休假缺位，闲暇时间不足，导致居民法定假日集中出游，既影响旅游供给的有效提升，限制旅游行业整体运营效率的提高，又影响游客出游的满意度和出游积极性，从而在一定程度上束缚国内旅游业的较快发展，限制了旅游产业链的丰富和完善。并且，既然最弱的短板决定其发展水平，换言之，改善最弱短板对推动旅游业发展的效用也最大。尤其结合目前宏观经济相对不景气的背景下，政府迫切需要扩大内需带动消费，因此，推出《国民旅游休闲纲要》，落实带薪休假制度已经势在必行。尤其考虑到我国目前尚缺乏一部专门保障国民旅游休闲权利，全面释放和提升国民旅游的政策措施，为了适应我国大众旅游时代居民日益提升的旅游文化需求，推出《国民旅游休闲纲要》的重要性和紧迫性日益凸显。
