核发食品流通许可证应明晰的几个问题
核发食品流通许可证应明晰的几个问题
—— 尹训刚
自2009年7月30日《食品流通许可证管理办法》（以下简称《办法》）实施以来，各地工商机关积极行动，全面开展了《食品流通许可证》的核发工作。然而，由于法规规定不够明细等原因，导致了《流通许可证》的受理范围不一、审核标准不一、统计口径不一，乃至给流通环节食品安全监管工作增加了难度。本人通过认真梳理，深入研究、分析，认为有以下几个问题需要进一步明晰。
一、流通环节食品经营者不需取得流通许可的情形。
1、经营食用农产品不需要取得食品流通的许可。《食品安全法》第二条第二款规定：供食用的源于农业的初级产品（以下简称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定，而《农产品质量安全法》对食用农产品的生产经营没有规定许可制度。所以经营食品农产品不需要办理食品流通许可。
那么，哪些产品属于食用农产品呢？目前法律法规尚没有明确具体的列举性规定。这就给工商执法人员在履行食品流通许可和食品安全监管职责带来了困难。一些地方参照商务部、财政部、国家税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）所附的《食用农产品范围注释》（以下简称《注释》）来界定食用农产品的范围。《注释》将“食用农产品”界定为“可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品”，并把米、面、食用油、酱腌菜、茶叶等产品都列入了食用农产品范围。本人认为：《注释》中对食用农产品的界定主要是从税收政策和农业产业政策的角度制定的，没有充分考虑食品安全的因素。《注释》将米、面、食用油等食品列为食用农产品，不利于食品安全的监管，不能用《注释》中的标准界定食品安全监管中的食用农产品。理由如下：食用农产品的范围应站在质量安全的角度，依据《农产品质量安全法》并参照《产品质量法》、原《食品卫生法》、《工业产品生产许可证管理条例》等涉及质量安全的相关法规来界定。《农产品质量安全法》第二条规定：本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。以上规定只是一个笼统的规定，没有做具体的划分。这就要求我们依据《农产品质量安全法》的立法精神，参照其他产品质量法规来界定食用农产品的范围。一是参照《产品质量法》的规定。该法将产品的概念定义为“经过加工、制作用于销售的产品”，换个角度讲就是经过加工、制作用于销售的产品不属于食用农产品。但仅对农产品进行简单处理以便利用或销售，按习惯视为农业生产收获环节的产品应视为“农产品或食用农产品”。二是参照原《食品卫生法》关于卫生许可的规定。原《食品卫生法》是一部专门调整食品卫生质量的法律。《食品安全法》规定的食品许可制度是从原《食品卫生法》中的卫生许可证制度演变过来的，其目的是为了保证食品安全。因此我们在办理食品流通许可时应充分考虑原《食品卫生法》及配套法规中关于卫生许可证的办理范围，这样才能体现《食品安全法》中关于食品生产经营许可制度的立法精神。卫生部在《关于贯彻落实〈食品卫生许可证管理办法〉 加强食品卫生许可管理工作的通知》（卫监督发【2006】72号）的《食品生产经营方式及范围（供填写食品卫生许可证参考用）》（附件2）中将办理卫生许可证的食品范围定为23种，并将油脂、酱腌菜、米面杂粮及其制品、预制肉制品、预制水产品等食品纳入卫生许可范围。三是参照《工业产品生产许可证管理条例》的规定。该《条例》第二条规定了“国家对生产下列重要工业产品的企业实行生产许可证制度：（一）乳制品、肉制品、饮料、米、面、食用油、酒类等直接关系人体健康的加工食品”。食品生产许可证目录中将28类食品列入名单，其中有粮食加工品(小麦粉、挂面、大米；谷物加工品，如高粱米、小米、糙米、黑米等；谷物碾磨加工品，如玉米碴、荞麦粉、燕麦片等；谷物粉类制成品，如生切面、饺子皮、通心粉、米粉等)、食用油、油脂及其制品、肉制品（腌腊肉制品、酱卤肉制品等）、茶叶（毛茶除外）及相关制品、蔬菜制品（包括酱腌菜、蔬菜干制品、食用菌制品）、蛋制品（包括经腌制或糟腌或卤制等工艺加工制成的蛋制品）、水产制品（干制水产品、盐渍水产品等）、豆制品（腐乳、豆豉、纳豆等发酵性豆制品，豆腐、干豆腐、腐竹、豆浆等非发酵性豆制品）、蜂花粉及蜂产品制品（包括蜂蜜，蜂王浆，蜂花粉，蜂产品制品）等产品。也就是说上述产品被国家质检总局列为实施生产许可证管理的工业产品，既然列为工业产品，显然就不属于农产品。
综上所述，区分食用农产品与食品的界限，重点看三个条件。一是是否经过农业生产环节和收获环节以外的加工；二是是否在《食品安全法》实施前要求办理“卫生许可证”；三是是否被列入工业生产许可证目录。具备以上三个条件的食品就不是食用农产品。
2、前店后厂销售自己生产加工的食品、餐饮店外卖自己加工的食品不需取得流通许可。一般来讲，食品生产许可、餐饮服务许可的门槛比流通许可要高，食品生产加工环节、餐饮服务环节的监管比流通环节要严。食品安全法在立法时就采取了对自己加工制作产品许可优先归并的原则。即有生产、销售的，生产许可优先，且仅办理生产许可；有餐饮服务、销售的，服务优先，且仅办理餐饮服务许可。以前店后厂的形式销售自己加工的食品虽属销售行为，但这一行为被生产加工这一主要环节所涵盖，应由质监部门部门统一监管；餐饮服务环节经营者外卖自己加工的食品被餐饮加工这一主要环节所涵盖，应由食品药品监督部门统一监管。这样既避免了职能交叉，又强化了监管。
3、保健品不需取得流通许可。按照职责分工，保健品归食药部门监管。在保健品监管法规出台之前，出于对保健品经营者纳税需要及发票需要，保健品经营者提出流通许可申请的，可按预包装食品核准经营范围，但不可直接核准“保健品”的经营范围，待保健品监管法规出台后再根据相关规定予以调整。
4、法律法规规定的其他不需取得流通许可的情形。
二、流通许可证的许可事项需进一步明晰。
食品流通许可证记载的名称、经营场所、许可范围、主体类型、负责人等许可事项要准确具体。
1、凭工商机关的“名称预先核准通知书”填写食品流通许可证的名称。已取得营业执照又增加食品经营范围的，以营业执照名称为准；营业执照上的名称变更的，许可证的名称也应随之变更。
2、经营场所要填写事食品经营活动的具体地址。不能填写为办公场所或企业住所。
