风景名胜的景观价值及其可持续利用(2)

我国国家风景名胜区遇到的问题主要是管理体制不顺造成的，要改变这种状况，有必要通过调研进一步明确管理体制改革的方向，明确如何过渡以及过渡的形式是什么。为此，有不少重要的问题亟待我们做进一步深入研究。比如：文化自然遗产的概念、性质、功能，及其处置和立法的原则问题；如何协调文化自然遗产的保护和旅游业及地方经济发展的问题；文化自然遗产对地方经济发展影响的度量问题；作为文化和自然遗产的国家公园的价值评估问题；使用文化自然遗产的税费问题；利益集团对文化自然遗产管理的影响问题；中国国家公园规制与管理体制的目标及过渡模式问题；文化自然遗产资源的委托经营问题；关于国外国家公园的立法、规制与管理的借鉴问题……等等，涉及到广泛的领域。这些研究工作绝不是靠少数人闭门造车能够完成好的，需要领导支持，需要专家学者的广泛合作、互相学习、充分交流，需要借鉴国外经验，结合中国实际，潜心探索。

风景名胜资源的管理体制亟待改革

主持人：就我所知，1985年国务院就颁发了《风景名胜区管理暂行条例》，遗憾的是至今依然是“暂行条例”。随着市场经济的深入发展，这些暂行条例还有多大的效用？国家自然文化遗产资源管理体制是不是也需要相应地进行改革？

张晓（中国社科院环境研究中心副秘书长）：暂行条例的威慑力如何，是大家都明白的。我们迫切需要一个正式的法规保护风景资源。1998年，联合国教科文组织的专家和中方官员组成的考察组在考察我国的泰山、黄山、九寨沟、张家界等景区时指出：中国的风景名胜区只有保护规章，而缺乏国家制定的法律保护。这说明，不论在专家的眼里，还是在实际工作中，国务院早在1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》仅仅是个“弱”的法律文件，而我国自然文化遗产资源的过去、现在和将来需要的是“强”的法律法规。换句话说，我国目前尚没有一部正式的有关法规。《暂行条例》的一些原则仍然具有长久时效性，比如，它规定：风景名胜区内的一切景物和自然环境，必须严格保护，不得破坏和随意改变。可是，一些单位或股份公司在景区内修建自己公司的盈利性的索道、建筑物，有些已经改变或破坏了景观的和谐一致性，显然在广义上违反了《暂行条例》。然而，对此我们并无相应的法律处罚规定可循。

国家级风景名胜区、自然保护区等是典型的公共物品和公共资源。在一个社会的经济开发活动中，如果社会没有对此类资源作出特别的限制（比如法律的规定），企业和消费者在各自的经济博弈中必然会理性地选择过度开发和过度利用。问题是，这种对个人和小集团来说是理性的行为从大集团和公共角度看却是非理性的，即：大量的个人理性行为很可能导致公共非理性的结果。在这种情形下，由于有个人和小集团的利益驱动，形成商业性开发，进而破坏遗产资源的公众一致行动是显而易见的。在我国，比上述一般逻辑推理更为糟糕的实际情况是，即使社会对国家自然文化遗产资源作出特别的限制，规定了它们的社会公益性和严格保护、合理利用的原则，各国家级景区内仍然呈现出多种类型的人工建筑的建设浪潮（高级宾馆、索道、娱乐设施），城市化、人工化趋势越来越严重。究其原因，首先，有法不依表明我国现存的相关法律规定，已经严重不适应国家、地方经济发展和景区管理现状：一方面国家主管部门为永续利用起见，要求景区保护好此类资源，另一方面又要求景区管理部门以山养山、靠山吃山，自己解决管理经费来源，这种规定不能真正成为约束社会公众行为的准绳。其次，执法不严还表明景区缺少强有力的执法主体因而缺乏力度，一方面是景区自己监督自己的开发行为；另一方面景区在行政上下放由所辖市（县）领导，对地方决策没有反对的能力。应当指出，个别景区成立股份公司并上市实质上是矛盾的突出体现，即使不上市也会涌现另外其他蚕食或破坏景区资源的方式。

对国家自然文化遗产资源而言，国家的宏观制度，一可以通过法律法规体现，二可以通过景区的管理体制，特别是人（管理者）、财（经费）和规划的规定来体现。我的意见是，首先，未来的国家有关法规，必须明确国家自然文化遗产（国家风景名胜区、国家级自然保护区、国家森林公园、著名历史遗迹、文物遗迹等等）的内涵、性质、社会功能。在这样的前提下，重要的是管住人、经费和规划，特别要规定决策主体、执法主体和经费来源。

风景名胜区的管理者是管家而不是业主

主持人：国际上对风景名胜管理有没有一个共识？据我所知，世界上多数国家都重视保护自己的风景名胜，尤其是欧美等发达国家对风景名胜的管理重视得更早，这方面，他们有什么值得我们借鉴的经验？

杨锐（清华大学建筑学院副教授）：遗产保护工作在不同国家有着不同社会与文化背景，但作为一项国际性运动，它们又有着许多共同之处。因此借鉴别国的经验和教训，将为促进我国国家遗产的有效保护提供有益的启示。美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色，而不是业主的角色。他们认为国家遗产的继承人是当代和子孙后代的全体美国公民，管理者对遗产只有照看和维护的义务，而没有随意支配的权利。这种遗产保护中的伦理观念，在我国的遗产保护中应予以提倡。我国的国家遗产是全中国人民以及后代子孙的共同财富，我国的世界遗产是中国人民以及世界人民的共同财富。任何个人、单位或地方政府都没有资格、也没有任何理由窃取遗产的继承权，任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡和取舍。