风景名胜的景观价值及其可持续利用(3)

美国的遗产保护建立在较为完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。20多部联邦法律，几十部规则、标准和执行命令保证了美国国家公园作为国家遗产在联邦公共支出中的财政地位，也避免了美国国家公园与林业局等部门之间的矛盾。我国正在建立健全社会主义法制体系，将国家遗产的保护纳入法制轨道是有效保护国家遗产的长远之计。呼吁尽快出台《中华人民共和国自然与文化遗产保护法》，将其作为国家遗产保护的总法。并以总法为依据，建立、完善、协调、充实有关风景名胜区、自然保护区、国家重点文物保护单位等的保护管理条例、标准和规范。

1965年美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。特许经营制度的实施，形成了管理者和经营者角色的分离，避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。建议国务院选择一、两个国家重点风景名胜区作为试点，由中央政府而不是地方政府直接管理，并试行特许经营等先进的管理制度，取得经验后向其他自然文化遗产地推广。

美国的国家公园和州立公园分工明确，国家公园以保护国家自然文化遗产，并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的；州立公园主要为当地居民提供休闲度假场所，允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力，又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。这一经验对我们的启示是：严格限制我国国家遗产地内的旅游服务设施，尤其要将住宿、度假设施减少到最低限度；同时在税收、政策和技术等层面支持省级风景名胜区的建立；鼓励在国家遗产地边界以外的地区建立各级旅游度假区，通过对游客的分流减轻国家遗产地的旅游发展压力。

科学的规划决策系统是保证国家遗产有效管理的有力工具，这一方面美国也积累了一些有益的经验，如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划——实施计划——年度报告三级规划决策体系等等。我国目前在遗产地规划决策方面与先进国家的差距较大，主要表现在规划的可操作性不够、决策过程科学性不够、公众参与强度不够等。学术界应与相关政府部门通力配合，尽快充实完善有关遗产保护管理方面的规范、指南、制度和其他政策性文件，最终形成符合我国实际的、切实有效的规划与决策体系。

正确处理开发利用与景观保护的关系

主持人：国家风景名胜资源是我们共有的资产，保护它不致于遭受无可挽回的破坏，使之可持续开发利用，是我们共同的责任，包括政府，包括景区管理者，也包括我们每一个人。问题是，我们该如何入手？

谢凝高（北京大学世界遗产研究中心主任）：要保护利用好自然文化遗产，无论古今中外，都实行功能分区原则，即区内严格保护遗产原作，主要满足精神文化（包括科研）功能的利用，区外主要为区内服务的商业为主的经济功能。内外分工协作，相得益彰。

风景区经济的空间结构，可分为四个圈层：1，风景区内核心区，禁止经济开发；2，区内的控制区和服务点，限制经济开发；3，区外开发区，积极开发旅游服务基地，发展第三产业；4，促进地域经济发展。保护遗产与世界国家公园接轨，区内应不断扩大禁开区，缩小限制区，发展区外开发区，使其保持在科学美学价值不受影响的限度内，尽快改变目前超载、错位开发的状况。

世界各国的国家公园，主要由国家财政开支。我国国家财政补贴严重不足。在此情况下，主要靠各风景区的门票和服务设施经营收入。有的地方政府还要向风景区要钱，使有的风景区入不敷出，是导致破坏性的商业开发的原因之一。作为社会公益事业的国家风景区，理当以国家财政补贴为主，其他收入为辅，而现在国家补贴太少，这种局面应当改变。应该把经营限制在不影响景观的自然与历史文化原作真实性和完整性原则下。更主要的应在区外旅游经济收入中返回部分资金作为资源保护费。保持“区内景，区外商”，“区内游，区外住”，“区内名，区外利”的功能分区，协调发展。

遗产是高品位的国宝，因而管理、利用者的素质要高，要以高素质管理、利用标准，去带动和提高中、低管理、利用者的水平，而不是以低素质的欲望去改造、破坏高品位的国宝。为了保护国家和世界遗产，使其世代传承，永续利用，建议设立国家遗产管理专门机构。国宝要由国家管。实践证明地方政府的权力和科技力量难以胜任保护利用好国家和世界遗产的重任。更何况有的地方政府随意改变国务院的规定把国家遗产的管理权交给地方的旅游公司管理。这必然把遗产当作旅游经济开发区进行开发，导致遗产破坏。

建议坚持功能分区（分区制）整治错位开发和超载开发。立即停止风景核心区任何商业性建设，在现有的世界遗产（国家风景区）地中，只有黄龙和武夷山比以前更好地保护和保存了遗产的真实性和完整性，其它都处在不同程度的错位、超载开发状态，有的面临“濒危”状态。值得借鉴的是九寨沟因违反“沟内游，沟外住”的总体规划而搞“沟内游，沟内住”的错位开发，数千床位和人造景观纷纷进入沟内，导致景观破坏，水质恶化，严重威胁水美天下的九寨沟，引起国内外专家和游人反感和批评。对此政府采取有力措施，纠正错位开发，拆迁旅游设施于沟外，坚持“沟内游，沟外住”原则，其景观原貌现已基本恢复。

古今中外的实践表明，只有保护和保存好自然文化遗产原作的真实性和完整性，才能体现出它的科学和历史文化价值，才能源源不断地吸引风景和自然文化的需求者，价值越高，吸引力越大，从而带动区外旅游经济的发展，并促进地方相关产业的发展。这是精神功能与经济功能空间上的连锁效应。因此，评价自然文化遗产的经济效益，不计区外经济效益，只追求区内经济效益，必然导致方向性错误。

王秉洛（中国风景园林学会副理事长）：为科学文化的繁荣服务，为人民的休闲游憩服务，并且在服务中增加对遗产的保护和管理的回报。遗产在旅游服务中，带动了消费，为国民经济的发展起到拉动作用，但我们也要看到旅游消费额中直接返还遗产的门票和服务费用只占很少的一部分。这一方面说明门票不能反映遗产价值的全部，另一方面也说明以遗产为目的地的旅游收入，应该给予遗产一定数额的补偿，以保证遗产的保护和管理。